加強(qiáng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)

 

　　進(jìn)入新世紀(jì)以來，中央基于對(duì)國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分析借鑒和對(duì)我國發(fā)展階段的科學(xué)判斷，提出了“重中之重”的戰(zhàn)略思想，提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的基本方針，尤其是黨的十八大提出了“四化同步”的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系逐步建立健全，農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境不斷改善。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)將深刻調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式將深刻轉(zhuǎn)變，資源配置方式將深刻變革，市場在資源配置中的決定性作用將更加突出，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用將更加。而且，隨著各項(xiàng)改革逐步深入，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制將更加健全完善，城鎮(zhèn)化對(duì)于農(nóng)村發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用將得到更大程度的發(fā)揮，農(nóng)業(yè)發(fā)展將迎來又一個(gè)難得的機(jī)遇期。

 

　　由此可以進(jìn)一步預(yù)期，一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式將逐步調(diào)整，并通過多種途徑和方式，深刻改變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式和要素投入結(jié)構(gòu)，有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；另一方面，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也有利于從農(nóng)產(chǎn)品供給、人口和勞動(dòng)力遷移、農(nóng)民增收、擴(kuò)大內(nèi)需等方面，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐作用。從實(shí)踐來看，近些年來我國一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，甚至是一些中西部地區(qū)，高度重視統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在城鎮(zhèn)化過程中夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、帶動(dòng)繁榮農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得持久動(dòng)力，社會(huì)實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局初步形成。

 

　　當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，必須從實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化總體大局出發(fā)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步研究明確促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路、制度創(chuàng)新和重大舉措。

 

　　總體思路

 

　　——發(fā)揮市場的決定性作用與政府合理調(diào)控相結(jié)合。堅(jiān)持市場在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源配置、要素集聚等方面的決定性作用，提高城鎮(zhèn)化的資源配置效率。發(fā)揮政府“有形之手”在制定發(fā)展規(guī)劃、提供公共服務(wù)、引口流動(dòng)、配置公共資源等方面的功能，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。

 

　　——堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。改變以特大城市為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化模式，以中小城市和小城鎮(zhèn)作為未來一個(gè)時(shí)期的發(fā)展重點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村人口就近就地城鎮(zhèn)化。優(yōu)化城鎮(zhèn)化的空間布局和形態(tài)，以中西部地區(qū)為重點(diǎn)，大幅度提高中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。

 

　　——以農(nóng)民工市民化作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)領(lǐng)域。堅(jiān)持以人為本，實(shí)施以農(nóng)民工城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，使全體城鄉(xiāng)居民平等共享城鎮(zhèn)化成果，促進(jìn)人的發(fā)展和社會(huì)公平正義。

 

　　——在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位。堅(jiān)持“四化同步”，補(bǔ)上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“短板”，確保糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。深入實(shí)施以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。

 

　　制度創(chuàng)新

 

　　實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，不僅要打破以往二元體制遞延下來的制約城鄉(xiāng)、工農(nóng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度枷鎖，更要構(gòu)建新階段傾斜支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度安排。

 

　　1.完善城鎮(zhèn)行政管理體制。研究執(zhí)行新的市政設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)把握市政設(shè)置條件和進(jìn)程，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化重心向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。

 

　　2.優(yōu)化公共財(cái)政資源配置機(jī)制。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵是構(gòu)建相應(yīng)的財(cái)政保障制度，推進(jìn)公共財(cái)政資源均衡配置。

 

　　3.健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。這是加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的根本舉措，城鎮(zhèn)化越是發(fā)展，越要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)。

 

　　4.深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。落實(shí)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策，在五年內(nèi)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等更加充分而有保障的土地權(quán)利。

 

　　5.建立金融資源回流農(nóng)村機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，切實(shí)放寬農(nóng)村金融市場準(zhǔn)入，支持發(fā)展農(nóng)村合作金融，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、層次清晰、分工明確、功能互補(bǔ)的農(nóng)村金融體系，多元化渠道滿足不同主體的金融需求。

 

　　6.推進(jìn)其他配套制度改革。深化財(cái)稅制度改革，通過合理劃分中央和地方的稅收分配比例，加強(qiáng)以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為代表的直接稅建設(shè)，改變目前地方財(cái)政收入過分依賴一次性土地出讓收入的現(xiàn)狀，推進(jìn)政府績效考核制度改革，將以GDP為主的考核模式真正轉(zhuǎn)變?yōu)楹w經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入、耕地保護(hù)、糧食、生態(tài)環(huán)境及社會(huì)穩(wěn)定等指標(biāo)體系的綜合考核模式。

 

　　重大措施

 

　　促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展，還需要政府主動(dòng)作為，采取一系列重大措施。

 

　　1.制定實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃。首先，盡快出臺(tái)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，明確推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、基本原則、重大舉措和保障措施，強(qiáng)化對(duì)城鎮(zhèn)化的總體調(diào)控，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化向正確方向發(fā)展，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中始終強(qiáng)調(diào)夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。其次，進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，把編制城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一起來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃作為城鄉(xiāng)一體化的重要抓手，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的分類指導(dǎo)，提高規(guī)劃的實(shí)用性、操作性和指導(dǎo)性，發(fā)揮規(guī)劃綜合調(diào)控作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)和人口流動(dòng)。

 

　　2.明確農(nóng)民工市民化的“時(shí)刻表”。農(nóng)民工市民化涉及人口多、任務(wù)重，應(yīng)采取分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)的辦法，明確工作“時(shí)刻表”。

 

　　3.有效保護(hù)和合理利用土地資源。實(shí)施集約節(jié)約利用土地的城鎮(zhèn)化模式，控制城市建設(shè)規(guī)劃用地總規(guī)模、嚴(yán)格建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，提高土地的容積率、利用率和產(chǎn)出率。

 

　　4.把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。大幅增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，啟動(dòng)一批拉動(dòng)內(nèi)需作用大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益明顯的農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，盡快改變城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)反差巨大的局面。大力實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，整合財(cái)政投入，統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提高建設(shè)效果，確保到2020年建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。以耕地整治、農(nóng)田水利為重點(diǎn)，加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)，建立耕地建設(shè)與管護(hù)長效機(jī)制，確保耕地質(zhì)量與設(shè)施永續(xù)利用。加強(qiáng)耕地和水資源污染防治，采取綜合性措施，治理城鎮(zhèn)和工業(yè)污染物向農(nóng)村農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移擴(kuò)散。加快農(nóng)村電網(wǎng)改造、鄉(xiāng)村道路建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

 

　　5.培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體的職業(yè)分化，使農(nóng)民“去身份化”，成為一種有尊嚴(yán)、有保障的職業(yè)選擇。制定層面的中長期農(nóng)民培訓(xùn)規(guī)劃，加快培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，切實(shí)提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)能力。制定針對(duì)性強(qiáng)的扶持政策，大力培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、土地合作社和其他各類農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)。

 

　　6.大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。適應(yīng)不斷升級(jí)的農(nóng)產(chǎn)品需求，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。加大糧食戰(zhàn)略工程實(shí)施力度，健全糧食保障體系；積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升經(jīng)濟(jì)作物和園藝產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代畜牧水產(chǎn)業(yè)的比重。加快發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)行規(guī)模化種養(yǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化銷售和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進(jìn)一步提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平。大力發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)融合，凸顯農(nóng)業(yè)多功能特征。加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通和儲(chǔ)存環(huán)節(jié)的布局和建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品流通生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷區(qū)不斷分離的新問題。

 

　　7.制定促進(jìn)農(nóng)民增收的戰(zhàn)略規(guī)劃。落實(shí)城鄉(xiāng)居民收入倍增計(jì)劃的目標(biāo)，制定促進(jìn)農(nóng)民增收的戰(zhàn)略規(guī)劃，出臺(tái)一系列重大政策和改革措施，構(gòu)建農(nóng)民增收長效機(jī)制。把調(diào)控城鄉(xiāng)居民收入差距納入農(nóng)民增收規(guī)劃，明確到2020年城鄉(xiāng)居民收入之比縮小到2∶1之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的小康。（課題承擔(dān)單位：發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）