土地管理法大修 被征地農(nóng)民權(quán)益保障上升為法律

    據(jù)中國鄉(xiāng)村之聲《三農(nóng)中國》報(bào)道，土地管理法是土地依法管理的重要的依據(jù)，這些年來對于我國土地合理利用發(fā)揮了重要積極的作用。但是和其他的一些專項(xiàng)法一樣，隨著發(fā)展對相關(guān)的法律、法規(guī)有一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的修訂調(diào)整的必要性。

 

    日前，國土資源部根據(jù)的統(tǒng)一部署，啟動(dòng)了《土地法（修正案）》及向社會征求意見的進(jìn)程。據(jù)了解，此次《土地管理法》的修改，繼1988年次修正、1998年修訂和2004年第三次修正之后的第四次修改，在包括“三塊地”改革在內(nèi)的土地制度改革加速的背景下，本次《修正案》的征求意見，受到社會的廣泛關(guān)注。

 

    新法修改的依據(jù)大部分來源于我國這幾年來在33個(gè)地區(qū)試行的農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。全文修法涉及到41條，主要內(nèi)容聚焦在農(nóng)村土地制度改革，涉及到農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地這三方面內(nèi)容。那么，在試點(diǎn)地區(qū)，新一輪農(nóng)村土地改革制度的綜合效果如何？各領(lǐng)域?qū)＜矣惺略鯓涌创隆锻恋胤ā氛毡痊F(xiàn)行法律的修改與變革？

 

    此次修法源于改革，2014年底，新一輪農(nóng)村土地制度改革大幕開啟，農(nóng)村征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革三項(xiàng)改革在33個(gè)地區(qū)開始試點(diǎn)，其中征地試點(diǎn)3個(gè)，入市和宅基地試點(diǎn)各15個(gè)。

 

    江蘇省丹陽市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)車站社區(qū)是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，73歲的嚴(yán)月仙是車站社區(qū)吳家塘村的老村民，有著近40年的農(nóng)齡。從2004年起，車站社區(qū)試點(diǎn)社區(qū)股份合作社股權(quán)固化改革，使得村民變股民，今年，她拿到了“基本股”和“農(nóng)齡股”共6000多元的分紅。

 

    嚴(yán)月仙：我還有一個(gè)老太太，94了，她還是有股份的。我們一家兩個(gè)人加起來要分到一萬多。

 

    跟丹陽一樣，多地試點(diǎn)的實(shí)踐證明，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之路是行得通，也能走好?，F(xiàn)行土地管理法除允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因?yàn)槠飘a(chǎn)兼并導(dǎo)致土地使用權(quán)進(jìn)入市場之外，是禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，這樣的規(guī)定使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地不能同國有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價(jià)。國土資源部政策法規(guī)司魏莉華表示：

 

    魏莉華：如果允許農(nóng)村也大規(guī)模的搞建設(shè)，農(nóng)民都會把耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的效益永遠(yuǎn)比耕地高。所以現(xiàn)行土地管理法只允許農(nóng)村集體建設(shè)用地由農(nóng)村集體自己使用。修訂草案總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，刪除了現(xiàn)行土地管理法第43條和63條的規(guī)定，增加規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股的方式由用地單位和個(gè)人使用。取得的這些經(jīng)營性土地使用權(quán)還可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，具體辦法授權(quán)國務(wù)院另行規(guī)定。這是本次的的一個(gè)亮點(diǎn)。

 

    禁止農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的條款，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地掃清了法律障礙。新法還同時(shí)修改了賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、作價(jià)出資、或者入股及轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的權(quán)能。國土資源部土地利用管理司司長鄭凌志表示，為落實(shí)同等入市、同權(quán)同價(jià)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場奠定了法律基礎(chǔ)。

 

    鄭凌志：主要體現(xiàn)在一是確立了同等入市、同權(quán)同價(jià)的鼓勵(lì)機(jī)制。二是統(tǒng)籌了入市改革和征地改革。三是留出了繼續(xù)改革的空間。此次修法刪除了對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)程性規(guī)定，對農(nóng)村集體經(jīng)營型建設(shè)用地入市進(jìn)行了原則性規(guī)定，明確了入市的范圍、取得的方式、權(quán)利等問題，同時(shí)明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。

 

    關(guān)于完善農(nóng)村土地征收制度。鄭凌志表示，改革開放以來，由征地引發(fā)的矛盾日漸突出。這與現(xiàn)行的征地制度征地范圍過寬，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，安置方式單一，征地程序不規(guī)范有關(guān)。

 

    鄭凌志：征地引發(fā)的問題，我認(rèn)為核心是利益，根子在制度，出路在改革?，F(xiàn)行法規(guī)定，為了公共利益的需要可以依法對土地實(shí)行征收征用，并給予補(bǔ)償。但是沒有對公共利益的范圍作出明確的界定，這是現(xiàn)行法。同時(shí)，現(xiàn)行法還規(guī)定，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)可以使用，農(nóng)村集體所有的土地外，任何單位和個(gè)人建設(shè)需要土地，都必須申請使用國有土地。公共利益缺乏界定，征地邊界不清，使用集體建設(shè)用地受限，是導(dǎo)致征地范圍過大的主要原因。

 

    新《土地法》對農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行了多方面的完善。其中包括縮小了土地征收范圍、規(guī)范了土地征收程序、完善了被征地農(nóng)民合理規(guī)范、多元保障機(jī)制。國土資源部政策法規(guī)司魏莉華表示，具體做法是，一是將實(shí)踐成熟的做法法律化，用區(qū)片綜合地價(jià)取代年產(chǎn)值倍數(shù)法。二是不再將農(nóng)民居住地方作為地商附著物進(jìn)行補(bǔ)償，而是作為專門的財(cái)產(chǎn)權(quán)明確給予公平合理的補(bǔ)償。三是明確被征收土地的農(nóng)村居民，應(yīng)當(dāng)納入相應(yīng)的養(yǎng)老社會保障體系，并將留地留物業(yè)安置上升為法律。

 

    魏莉華：包括我們對土地征收的公共利益進(jìn)行了列舉式的界定，我們以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保證的兩保原則，作為確立征地補(bǔ)償費(fèi)用的基本原則。我們?nèi)∠四戤a(chǎn)值倍數(shù)法與區(qū)片綜合地價(jià)作為計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的依據(jù)，在征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用中增加了對被征地農(nóng)民的住房補(bǔ)償和社會保障的費(fèi)用，完善了征地程序，把原來的批后公報(bào)改為批前公報(bào)，強(qiáng)化在整個(gè)征地過程中被征地農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，限制地方政府濫用征地權(quán)。

 

    為什么新《土地法》積極推行將被征地農(nóng)民納入養(yǎng)老社會保障，并將留地留物業(yè)安置上升為法律？國土資源部土地利用管理司司長鄭凌志表示，我國現(xiàn)行的的征地補(bǔ)償為貨幣補(bǔ)償和就業(yè)安置，但從我們現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段來看，難以滿足現(xiàn)階段被征地農(nóng)民合理的規(guī)范多元保障的訴求，也與地方政府征收土地實(shí)際支出費(fèi)用有較大差距。

 

    鄭凌志：從試點(diǎn)情況看，試點(diǎn)地區(qū)除繼續(xù)深入探索完善區(qū)片綜合地價(jià)、留地留物業(yè)等安置補(bǔ)償方式外，對征收農(nóng)民住房補(bǔ)償辦法進(jìn)行了改革，農(nóng)民住房不再作為地商附著物，而是作為專門的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)予以補(bǔ)償，這也是體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一個(gè)點(diǎn)、一個(gè)渠道。同時(shí)，完善被征地農(nóng)民多元保障機(jī)制，將符合條件的被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)居民或城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障體系。這是在總結(jié)地方實(shí)踐和試點(diǎn)地區(qū)有效做法基礎(chǔ)上，此次修法對完善征地補(bǔ)償安置制度作了修改完善。

 

    現(xiàn)行法律政策明確規(guī)定宅基地?zé)o償使用，一戶一宅，面積法定，不得轉(zhuǎn)讓等基本制度。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人口變化，也出現(xiàn)了一些新的問題。

 

    鄭凌志：一是一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房普遍存在。二是新增宅基地用地緊張，同時(shí)大量超標(biāo)準(zhǔn)和閑置的宅基地缺乏有效退出機(jī)制，資源未有效配置。三是宅基地作為農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)，用益物權(quán)缺乏有效實(shí)現(xiàn)形式。

 

    新《土地法》完善農(nóng)村宅基地制度方面，著重修改了三個(gè)方面：保障農(nóng)民宅基地取得權(quán)、改革簡化宅基地審批制度和建立宅基地自愿有償退出的機(jī)制。國土資源部政策法規(guī)司魏莉華認(rèn)為，修訂更好的保障和落實(shí)了農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。

 

    魏莉華：草案明確，在城市規(guī)劃區(qū)人均土地少無法實(shí)現(xiàn)一戶一宅的地區(qū)，縣級人民政府要采取措施，保障農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。同時(shí)改革宅基地審批制度，下放宅基地審批權(quán)限，切實(shí)保障農(nóng)民依法取得宅基地的權(quán)利。同時(shí)我們對宅基地自愿有償退出作了原則性的規(guī)定。