程國強：我國糧價政策改革的邏輯與路徑

 　　目前我國糧價政策調(diào)整倒逼機制已經(jīng)形成，正處于改革重要關(guān)口。對此我們進行了專題調(diào)研，初步提出糧價支持政策改革的思路和建議。

 

　　糧價政策改革的時機與邏輯

 

　　從國內(nèi)外宏觀環(huán)境看，目前已具備推進糧價政策調(diào)整的有利條件，是啟動改革的時機。推進糧價政策改革，必須調(diào)整長期以來對“保供給”“保收益”兩個目標(biāo)二位一體、不加區(qū)分的做法，要優(yōu)化政策功能配置，對兩個目標(biāo)分而治之。在此基礎(chǔ)上，退出糧價政策的“保收益”功能，將其回歸到“解決農(nóng)民賣糧難”的設(shè)計初衷。如此，就可通過調(diào)低乃至取消價格支持來其對市場的干預(yù)和扭曲影響，把糧食價格形成還給市場機制，另外通過直接補貼措施來“保收益”，實現(xiàn)定向施策，價補分離。

 

　　必須統(tǒng)籌兼顧、利益補償。必須在改革中統(tǒng)籌兼顧，配套建立糧價改革利益補償機制，使種糧農(nóng)民在改革中利益不受損、收益不減少，種糧積極性得到有效保護。

 

　　國外的政策經(jīng)驗也表明，糧價等農(nóng)業(yè)政策調(diào)整改革并沒有固定的目標(biāo)模式，也沒有一項政策能夠一勞永逸，“以不變應(yīng)萬變”，均需因時制宜，動態(tài)調(diào)整。

 

　　糧價政策改革要點及實施方案

 

　　逐步退出糧價支持政策的市場扭曲機制。要用2~3年時間，逐年同步將水稻、小麥的收購價、玉米的臨時收儲價格降至不扭曲市場的合理水平。調(diào)整到位后，對重點糧食品種采取不扭曲市場、隨行就市的保障臨時收儲措施，為農(nóng)民賣糧提供基本保障。價格調(diào)整到位后，再設(shè)定水稻、小麥等保障臨儲價格時，既要考慮進口產(chǎn)品競爭、種糧成本因素，也要考慮不同糧食品種之間的比較收益關(guān)系，避免出現(xiàn)新的資源集中、結(jié)構(gòu)失衡問題。

 

　　配套實施“種糧收益補貼”。“種糧收益補貼”是糧價政策改革的配套措施，主要用于補償糧價改革對農(nóng)民收益的影響，有效保護農(nóng)民種糧積極性。“種糧收益補貼”實質(zhì)上是“目標(biāo)價格補貼”的升級版，其不與具體糧食品種掛鉤，任何糧食品種均有獲得補貼的權(quán)利，屬非特定產(chǎn)品補貼（即對所有糧食品種的種植補貼）。具體要求為：按面積進行補貼，單位面積補貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)改革過程中價格調(diào)低后種糧收益減少的情況確定，并隨價格調(diào)低逐年提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。不與具體品種掛鉤，不論生產(chǎn)者種植何種糧食品種，單位面積均獲得相同的補貼。補貼只針對法定承包地的種植面積，可與土地承包權(quán)脫鉤，“誰種補誰”。同時，要簡化政策操作，避免出現(xiàn)類似目標(biāo)價格補貼試點執(zhí)行困難等問題。建議按省市包干補貼總量，據(jù)實補貼到實際生產(chǎn)者。

 

　　創(chuàng)新糧食市場調(diào)控體系。要建立與糧價政策改革配套的新型糧食調(diào)控體系，推動政策從目前的以價格支持直接干預(yù)為主導(dǎo)的“增產(chǎn)取向”，向以價補分離、市場機制為基礎(chǔ)的“供求基本平衡”轉(zhuǎn)型，逐步形成以政策補貼為基礎(chǔ)，預(yù)期引導(dǎo)、風(fēng)險管理、儲備調(diào)控、貿(mào)易補充等工具相結(jié)合的新型調(diào)控體系。在糧食供給緊張時，采取綜合支持措施既“保供給”也“保收益”，統(tǒng)籌發(fā)揮進口貿(mào)易的積極作用，提高國內(nèi)有效供給水平；在糧食供給相對寬裕時，要弱化價格政策作用，以補貼政策“保收益”為基礎(chǔ)，重點管理好生產(chǎn)，嚴(yán)控進口，實現(xiàn)國內(nèi)供需基本平衡。具體政策工具和調(diào)控機制包括：實施糧食產(chǎn)能補貼，建立預(yù)期管理機制，加強糧食市場風(fēng)險管理，新設(shè)糧食調(diào)控儲備，嚴(yán)厲打擊走私，有效調(diào)控糧食進口。

 

　　消化糧食臨儲庫存建議

 

　　妥善解決好糧食臨儲庫存問題，既是當(dāng)前推進糧價政策改革的重要保障，更是當(dāng)務(wù)之急。我們建議：降價銷售是基本選項。在全球糧價低迷、調(diào)低臨儲價格的背景下，目前臨儲庫存糧食已經(jīng)不存在順價銷售的可能。因此，要想有效消化臨儲庫存，就必須考慮降價銷售。

 

　　分類處置、分期消化。當(dāng)前消化玉米庫存，要注意把握好銷售節(jié)奏，避免對當(dāng)期市場形成沖擊。因此，要采取分類處置、定向銷售措施，分期、分批消化品質(zhì)較差的玉米庫存。綜合考慮，處理品質(zhì)較差的庫存玉米，以燃料乙醇加工較為適宜。對于其他庫存玉米，建議采取分期公開降價拍賣方式，由企業(yè)自主決定加工使用用途。

 

　　劃轉(zhuǎn)部分臨儲庫存為調(diào)控儲備。建議將2013年收儲的部分玉米（建議2000萬噸）劃轉(zhuǎn)為調(diào)控儲備，實行輪換管理。