論我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地持有權(quán)制度創(chuàng)新(上)

 

　　一百多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷一直是農(nóng)業(yè)工業(yè)化的中心議題之一。馬克思主義中國(guó)化的社會(huì)主義道路及其理論，創(chuàng)立了中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)地公有產(chǎn)權(quán)制度模式，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)工業(yè)化，農(nóng)民富裕奔小康，農(nóng)村社會(huì)文明進(jìn)步。但是，由于受我國(guó)特定社會(huì)物質(zhì)生活條件的制約，加之我們很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期一直把馬克思主義理論教條化，盲目照搬“蘇聯(lián)模式”，對(duì)馬恩“丹麥模式”農(nóng)民土地股份產(chǎn)權(quán)及股份合作的基本理論未能正確運(yùn)用，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)協(xié)調(diào)健康發(fā)展至今仍然面臨許多新的難題。這些都成為黨和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重大而急迫的課題。

 

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心主任、湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)、司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、教育部社會(huì)治理法治建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席專(zhuān)家徐漢明對(duì)“馬恩‘丹麥模式’中國(guó)化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度”進(jìn)行了深入思考，建立起了“農(nóng)民土地持有產(chǎn)權(quán)”的新型農(nóng)民公有產(chǎn)權(quán)理論模式，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民奔小康、農(nóng)村文明進(jìn)步、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了智力支持。

 

　　作為2013年教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《現(xiàn)代公有產(chǎn)權(quán)新型模式:中國(guó)農(nóng)民土地持有權(quán)制度構(gòu)建研究》“項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào):13YJAZH109”前期成果，《馬恩“丹麥模式”中國(guó)化之路——農(nóng)民土地持有權(quán)制度》的理論的建立，契合了黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利保護(hù)制度創(chuàng)新的要求，引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的高度關(guān)注。為促使這一理論模式能盡快地轉(zhuǎn)化為頂層制度設(shè)計(jì)，本報(bào)《法學(xué)院》專(zhuān)刊將陸續(xù)刊載這一理論模型，敬請(qǐng)讀者關(guān)注。

 

　　徐漢明

 

　　在推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的過(guò)程中，如何從國(guó)情出發(fā)，進(jìn)行制度與機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮技術(shù)引進(jìn)、制度學(xué)習(xí)、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換以及社會(huì)意識(shí)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，克服資源、地理環(huán)境、人口、文化傳統(tǒng)與制度方面的后發(fā)劣勢(shì)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的起飛，是我國(guó)和學(xué)者們苦苦思考的重大問(wèn)題。本文謹(jǐn)以農(nóng)民土地持有權(quán)制度構(gòu)建為切入點(diǎn)，提出一些設(shè)想，以求教同仁。

 

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)不容樂(lè)觀

 

　　一百多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展一個(gè)重要方面是圍繞農(nóng)民獲得對(duì)土地所有權(quán)及其使用權(quán)的主體地位與保障展開(kāi)的。其大體經(jīng)歷了五個(gè)歷史階段，即:階段，清朝末年，孫中山先生在提出“三民主義”政治主張、實(shí)業(yè)計(jì)劃的同時(shí)，提出了“耕者有其田”。但因國(guó)民革命遭到失敗，孫中山的政治主張未能如愿。

 

　　第二階段，中國(guó)共產(chǎn)黨人在三次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中始終把土地革命、農(nóng)民“耕者有其田”、沒(méi)收或限制地主土地、限制或保存富農(nóng)土地所有權(quán)作為支持革命戰(zhàn)爭(zhēng)、政權(quán)建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)的一種重要政策、策略和手段，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與和支持革命的積極性，實(shí)現(xiàn)了革命勝利，建立了新生的人民政權(quán)。

 

　　第三階段，1950年到1952年范圍的土地改革，確立了農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)及其使用權(quán)，農(nóng)民表現(xiàn)出極大的社會(huì)主義熱情，我國(guó)農(nóng)業(yè)迅速得到恢復(fù)，為社會(huì)主義“三大改造”的順利完成提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、物質(zhì)條件和制度支撐。

 

　　第四階段，1955年“合作化”運(yùn)動(dòng)之后，我們一度錯(cuò)誤強(qiáng)調(diào)以土地所有制形式、土地所有權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品等分配方式、農(nóng)民在生產(chǎn)中的地位與作用等“一大二公”，全盤(pán)照搬蘇聯(lián)模式，農(nóng)民喪失土地所有權(quán)，也沒(méi)有真正意義上的使用權(quán)，農(nóng)民的勞動(dòng)積極性受到極大的挫傷，農(nóng)業(yè)發(fā)展雖取得了“綠色革命”、水利建設(shè)、公益設(shè)施等方面的成就，但農(nóng)業(yè)工業(yè)化未有突破性的進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終徘徊不前。

 

　　第五階段，1978年以來(lái)推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，農(nóng)民獲得了對(duì)土地一定時(shí)間、一定范圍內(nèi)的有限使用權(quán)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，了農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民收入和生活水平有了較大改善。農(nóng)民人均純收入逐年上升；農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)逐年降低，農(nóng)民住房、電器、個(gè)人消費(fèi)水平都邁上了新的臺(tái)階，溫飽問(wèn)題得到解決，并向小康邁進(jìn)；東部地區(qū)許多農(nóng)民躍入小康水平。但從總體看，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)不容樂(lè)觀。主要表現(xiàn)在:耕地資源不斷減少，水資源緊缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源匱乏程度有增無(wú)減；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合生產(chǎn)能力低、后勁不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、效率低，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，農(nóng)業(yè)發(fā)展增勢(shì)明顯減緩。這表明農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁乏力。其約束因素之一是，與土地產(chǎn)權(quán)制度安排滯后、制度創(chuàng)新缺乏有關(guān)。

 

　　當(dāng)前土地制度的矛盾分析

 

　　我國(guó)農(nóng)民對(duì)集體土地承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的土地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體對(duì)其所有權(quán)保留的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對(duì)土地依法占有、使用(承包期內(nèi)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、期滿(mǎn)優(yōu)先承包及繼承人繼承、承包、入股)收益的一組結(jié)構(gòu)性權(quán)利。我國(guó)歷史上曾經(jīng)采用過(guò)的田面權(quán)與田底權(quán)分離的制度安排，這種土地產(chǎn)權(quán)制度文化具有一定的傳承性。當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度創(chuàng)設(shè)，不失是中國(guó)特色社會(huì)主義公有產(chǎn)權(quán)制度的重大創(chuàng)新與突破，它是基本適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村多元結(jié)構(gòu)生產(chǎn)力狀況的，是中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本動(dòng)力之一。實(shí)踐證明，它對(duì)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了巨大的歷史推進(jìn)作用。但是，由于這組結(jié)構(gòu)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)形式的機(jī)械性、單一性、固定性，使得其制度的功效逐年遞減，并且由過(guò)去的發(fā)動(dòng)因素逐步轉(zhuǎn)變成當(dāng)前的掣肘因素。這表現(xiàn)在:

 

　　首先，與人力資本形成的矛盾?？沙掷m(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展需要有強(qiáng)大的人力資本支持。從行使權(quán)利的主體看，我國(guó)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以血緣關(guān)系為紐帶，以家庭生產(chǎn)單位為主體，這照顧了不同家庭農(nóng)戶(hù)團(tuán)隊(duì)內(nèi)部成員的智力資源、體能資源、時(shí)間資源的不平衡性，使“權(quán)、責(zé)、利”難以協(xié)調(diào)一致的矛盾下放到家庭內(nèi)部，通過(guò)家長(zhǎng)的權(quán)威或其他因素進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免了過(guò)去“一大二公”條件下對(duì)不同家庭“三大資源”的不平衡性方面的“一平二調(diào)”，保護(hù)了以家庭為主體的農(nóng)民團(tuán)隊(duì)的勞動(dòng)熱情和創(chuàng)新精神，為中國(guó)近30年的農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了原始動(dòng)力，即家庭團(tuán)隊(duì)的人力支持、智力支持和時(shí)間支持。但是，家庭團(tuán)隊(duì)在農(nóng)業(yè)發(fā)展獲得積累的基礎(chǔ)上，其所從事的教育投資轉(zhuǎn)換的高素質(zhì)人力資源未能有效地改變農(nóng)戶(hù)團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)自身，更未能形成農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)人力資本，而往往為城市經(jīng)濟(jì)、工業(yè)發(fā)展、發(fā)達(dá)發(fā)展提供了源源不斷的人力資源。這種自發(fā)的農(nóng)業(yè)人力資本輸出與工業(yè)資本無(wú)償轉(zhuǎn)換，是當(dāng)今城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大、農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力、農(nóng)業(yè)工業(yè)化實(shí)現(xiàn)困難的產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償制度缺失的深刻根源。

 

　　其次，同工業(yè)化的矛盾。從一定意義上看，以土地使用權(quán)稟賦給農(nóng)戶(hù)單位，是生產(chǎn)要素較低層次的組合方式。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)業(yè)工業(yè)化的目標(biāo)要求這種組合方式應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的，達(dá)到一定階段必須有突破性。由于以家庭為單位的人力資本結(jié)構(gòu)未能改善，傳統(tǒng)的小生產(chǎn)的分散性、封閉性在新的歷史條件下必然會(huì)反映出來(lái)，它們同機(jī)械化具有天然的排斥力，形成農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣的滯阻因素之一?？陀^上，也制約了涉農(nóng)工業(yè)的科研、開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、推廣與應(yīng)用，使農(nóng)業(yè)發(fā)展拉動(dòng)工業(yè)增長(zhǎng)的效應(yīng)大大降低。

 

　　第三，同信息化的矛盾。由于現(xiàn)階段農(nóng)民可支配收入大部分用來(lái)支持“溫飽”消費(fèi)，舉全家之力投資的人才，其走向社會(huì)所形成的個(gè)人經(jīng)濟(jì)收益、政治收益預(yù)期剛性，但作為改善農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)的預(yù)期則具有不確定性或者呈下降發(fā)展的趨勢(shì)。當(dāng)前農(nóng)村科研、技術(shù)、教育投資成本短缺，大多數(shù)農(nóng)民除保持對(duì)優(yōu)良品種、農(nóng)藥、化肥、用水的推廣應(yīng)用和庭院經(jīng)濟(jì)、“白色經(jīng)濟(jì)”的熱情外，對(duì)農(nóng)業(yè)科研、高技術(shù)試驗(yàn)、信息技術(shù)手段等缺乏持久的熱情和豐厚的資本支持。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、耕作技術(shù)、經(jīng)營(yíng)手段常常固守傳統(tǒng)，甚至在山區(qū)、西部邊遠(yuǎn)地區(qū)仍保留著刀耕火種的原始生產(chǎn)方法。

 

　　第四，同區(qū)域化、專(zhuān)業(yè)化、集約經(jīng)營(yíng)的矛盾。近些年來(lái)，針對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，提倡和采取專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)、集約經(jīng)營(yíng)、股份合作經(jīng)營(yíng)的方法，扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，規(guī)劃農(nóng)業(yè)功能區(qū)發(fā)展，其成效是可圈可點(diǎn)的。由于各種因素的影響和制約，有的改革收效不甚明顯。其根本原因是這種組合權(quán)利指向的標(biāo)的物(即土地)面積狹小，在丘陵、山區(qū)多被分散、隔割，尚難連片一體。這就形成了農(nóng)戶(hù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)、區(qū)域經(jīng)營(yíng)以降低成本、抗御風(fēng)險(xiǎn)、抵御災(zāi)害、實(shí)現(xiàn)利益化的欲望同有限的勞動(dòng)對(duì)象相沖突的矛盾。農(nóng)民被局限在庭院經(jīng)濟(jì)、特色經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方面，而專(zhuān)業(yè)化、區(qū)域化、規(guī)模效應(yīng)生成的條件不成熟、環(huán)境不具備，成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的周期性長(zhǎng)，加上農(nóng)戶(hù)缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)展農(nóng)業(yè)的知識(shí)、技能與經(jīng)驗(yàn)，信息嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)，一旦遭遇自然災(zāi)害或市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)損失嚴(yán)重，農(nóng)戶(hù)對(duì)此心存忌憚。因此，專(zhuān)業(yè)化、區(qū)域化、集約經(jīng)營(yíng)缺乏內(nèi)在的動(dòng)力支持與科學(xué)的制度安排。這種自上而下的強(qiáng)大的外在推力與微弱的內(nèi)在發(fā)動(dòng)因素的不協(xié)調(diào)性使得區(qū)域化、專(zhuān)業(yè)化、集約經(jīng)營(yíng)的政策措施產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

 

　　第五，同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村市場(chǎng)極不發(fā)達(dá)，農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)處在一個(gè)初級(jí)的形態(tài)上。由農(nóng)產(chǎn)品粗加工、深加工、精加工三級(jí)開(kāi)發(fā)所形成高附加值產(chǎn)品的市場(chǎng)品種少、塊頭小、競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力不強(qiáng)，不僅難以同國(guó)內(nèi)現(xiàn)代工業(yè)產(chǎn)品有序轉(zhuǎn)換，更難同國(guó)際農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)抗衡。在要素市場(chǎng)方面，對(duì)土地、山林、灘涂、湖泊、河流、水面等的使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制過(guò)多。這些生產(chǎn)資料的使用權(quán)始終被禁錮在一個(gè)靜態(tài)的單極層面上，尚未置換成多元結(jié)構(gòu)的持有產(chǎn)權(quán)的動(dòng)態(tài)層面。這不僅使農(nóng)戶(hù)增收、農(nóng)民增富、農(nóng)業(yè)發(fā)展喪失機(jī)會(huì)收益與財(cái)富效應(yīng)，而且成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的掣肘因素之一。與此同時(shí)，對(duì)土地等要素市場(chǎng)發(fā)展的諸多限制性政策使農(nóng)民增加成本、喪失財(cái)富收益，農(nóng)民投資形成的人力資本被發(fā)達(dá)地區(qū)或無(wú)償流動(dòng)配置，尚未給予相應(yīng)的政策補(bǔ)貼支持，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)品同工業(yè)產(chǎn)品剪刀差不斷加大，工農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)處在一個(gè)不對(duì)等的地位。

 

　　第六，同文化思想的矛盾。家庭團(tuán)隊(duì)對(duì)土地生產(chǎn)資料的使用權(quán)層面的權(quán)利組合，雖然具有一定的激勵(lì)約束功能，但同時(shí)傳統(tǒng)家庭團(tuán)隊(duì)極易承襲家長(zhǎng)制，排除民主，形成裙帶關(guān)系、家族操縱，助長(zhǎng)哥們義氣，釀成信用危機(jī)。所有這些都是同現(xiàn)代農(nóng)民企業(yè)家的素質(zhì)與才能要求根本沖突的。這也是近些年來(lái)涉農(nóng)企業(yè)常常出現(xiàn)“土皇帝”現(xiàn)象，在“家天下”企業(yè)里發(fā)生嚴(yán)重侵犯人權(quán)、踐踏民主事件的社會(huì)基礎(chǔ)。另一方面，同先進(jìn)文化沖突。當(dāng)前一些地區(qū)農(nóng)民富裕起來(lái)，但醫(yī)療、保健、供水、休閑、娛樂(lè)、健康文明的文化設(shè)施很差；一些地區(qū)農(nóng)民收入不高，但封建迷信、大操大辦、賭博抹牌等封建文化卻沉渣泛起。

 

　　(作者系教育部社會(huì)治理法治建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)首席專(zhuān)家、司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員)