新形勢下農(nóng)村土地改革該如何推進(jìn)？

    近期，習(xí)近平總書記在小崗村主持召開的農(nóng)村改革座談會上指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”那么，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”“四個戰(zhàn)略布局”和“五位一體整體布局”展開，建成小康社會以及扶貧攻堅進(jìn)入決勝階段，經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)體制改革深化，特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提到重要議事日程的新形勢下，該如何處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系呢？

    新形勢下農(nóng)村土地改革該如何推進(jìn)？

    “三塊地”改革要三位一體地整體推進(jìn)

    我國的土地制度是一個整體，從憲法有關(guān)城鄉(xiāng)土地所有制的規(guī)定，到土地管理法禁止使用國有土地以外的土地從事房地產(chǎn)開發(fā)，再到國務(wù)院嚴(yán)禁小產(chǎn)權(quán)房合法交易，從上到下形成了一個邏輯一致的法律法規(guī)體系，土地制度改革可以說牽一發(fā)而動全身。

    首先，關(guān)于征地制度改革，《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）都強(qiáng)調(diào)，“要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍。”

    自2015年3月以來在33個縣市區(qū)推行的土地制度改革試點（以下簡稱“土改試點”），沒有談及公共利益征地原則和征地范圍的確定，主要是在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上做文章。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理法規(guī)定中，任何單位和個人搞建設(shè)，必須申請使用國有建設(shè)用地，而凡是工商業(yè)開發(fā)和城市建設(shè)涉及占用農(nóng)村集體土地的，都要一律由政府征收為國有土地之后才能轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，這似有違反公共利益征地原則之嫌。如果按照《決定》及《意見》的精神，把征地行為嚴(yán)格限定在公共利益用地范圍內(nèi)，那么，大量的非公共利益用地就需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場加以配置，而相對于這個征地制度改革的根本問題，對少量的公益性征地的補(bǔ)償就成為次要問題。征地制度的改革以及征地范圍的縮小，是與農(nóng)村集體建設(shè)用地入市密切相關(guān)的。

    其次，關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，《決定》和《意見》都強(qiáng)調(diào)，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等，同權(quán)同價。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價以及交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。而目前的“土改試點”對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地做了相對狹義和靜態(tài)的理解，只允許農(nóng)村存量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，并禁止用于房地產(chǎn)開發(fā)。農(nóng)村集體建設(shè)用地中70%是宅基地，如果將農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)于農(nóng)村集體成員之間，從而只允許僅占10%的經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，那就不可能形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的競爭性建設(shè)用地市場。

    第三，關(guān)于改革和完善農(nóng)村宅基地制度，《決定》強(qiáng)調(diào)要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。現(xiàn)行“土改試點”只允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿、有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地，這對于絕大多數(shù)已擁有宅基地并只允許一戶一宅的集體經(jīng)濟(jì)組織來說，宅基地的流轉(zhuǎn)就成了一句空話，宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓就更談不上了。所以，征地制度、建設(shè)用地制度和農(nóng)村宅基地制度的改革，必須三位一體整體推進(jìn)，只有這樣才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

    農(nóng)村土地制度改革必須城鄉(xiāng)互動

    就征地制度改革來說，只有嚴(yán)格限定公益性征地范圍，作為非公益性用地來源的農(nóng)地才能夠入市，二者必然形成一個互為消長的過程；而城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成，不僅涉及征地制度的改革，也涉及城市土地所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整：憲法第10條規(guī)定的城市土地單一公有制必須轉(zhuǎn)變?yōu)閲信c集體所有兩種公有制并存。所以，如果要推進(jìn)征地制度改革，就必須聯(lián)系城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的構(gòu)建來調(diào)整城市土地公有制的結(jié)構(gòu)。在今年兩會上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在接受記者采訪時也指出，集體建設(shè)用地入市要求憲法對有關(guān)城市土地國有制的規(guī)定必須作相應(yīng)修改。

    隨著許多城市居民住宅的國有宅基地使用到期，到底是有償還是無償自動續(xù)期的問題已經(jīng)逐步提上議事日程，城市土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)和屬性也面臨著必要的調(diào)整或重新界定。由此看來，農(nóng)村土地制度改革必須和城市土地制度改革互動推進(jìn)。

    和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及扶貧攻堅聯(lián)系起來

    當(dāng)前我國工業(yè)化尚未完成，第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還依賴于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供充足的勞動力，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值雖然占GDP的10%不到，但農(nóng)村還滯留著43.9%的常住人口和60.1%的戶籍人口，2.7億農(nóng)民工雖然進(jìn)城務(wù)工但沒有落戶，這種“半城市化”一方面使得農(nóng)村戶均土地遠(yuǎn)未達(dá)到規(guī)模經(jīng)營的水平，從而制約著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程；另一方面，由此產(chǎn)生的3500萬流動兒童、6000萬留守兒童、5000萬留守婦女和5000萬留守老人以及5500萬貧困人口，成為嚴(yán)重的社會問題。所有這一切，都和我國土地制度改革相對滯后密切相關(guān)。

    只有深化土地制度改革，讓農(nóng)村集體土地（包括農(nóng)地和建設(shè)用地特別是宅基地）在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，與城市國有建設(shè)用地同地同權(quán)同價，才能讓農(nóng)村集體土地的價值得到實現(xiàn)，讓農(nóng)民真正分享到工業(yè)化城市化所帶來的土地增值。進(jìn)而，一方面使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民獲得一定的安家費用；另一方面，打破地方政府對城市建設(shè)用地供給的壟斷，通過降低地價大幅度降低房價，從而降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的門檻。不僅如此，隨著農(nóng)村人口的逐步減少，農(nóng)地流轉(zhuǎn)才能保證農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)，從而使務(wù)農(nóng)家庭的收入大幅度提高，最終減少農(nóng)村的貧困人口，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

    深化土地制度改革不會突破“三條底線”

    2014年12月2日中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議指出，土地制度改革要堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線。這和習(xí)總書記小崗村座談會講話中強(qiáng)調(diào)的“三個不能”原則，其實是一致的。允許農(nóng)村集體土地即使是耕地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接進(jìn)入市場，并沒有改變土地公有制性質(zhì)；允許前述經(jīng)過動態(tài)調(diào)整的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等入市，并不會突破耕地紅線；允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織之外抵押、出租、轉(zhuǎn)讓，也并不會導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。關(guān)鍵問題是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，包括抵押、出租和轉(zhuǎn)讓，到底是保護(hù)還是傷害農(nóng)民利益，要由農(nóng)民說了算，如同習(xí)總書記在小崗村座談會上所說：“把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇。”

    綜上所述，目前的土地制度改革，根本不存在突破“三條底線”的問題，而是距離《決定》和《意見》的要求還有一定差距，我們應(yīng)該響應(yīng)習(xí)近平總書記的號召，“加大推進(jìn)新形勢下農(nóng)村改革力度。”