新形勢下對(duì)我國惠農(nóng)政策的再思考

中國是公認(rèn)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民不占少數(shù)。五分之一的人口糧食能否實(shí)現(xiàn)自給自足關(guān)系重大，這與中華民族能否實(shí)現(xiàn)偉大的復(fù)興計(jì)劃息息相關(guān)。當(dāng)前中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響了社會(huì)資源的公平分配，農(nóng)民的收入始終難以顯著提高，農(nóng)民的生活水平令人擔(dān)憂。如此以來，農(nóng)民的種糧積極性也節(jié)節(jié)下降，我國耕地面積逐年下降就是有力證明，甚至還有很多耕地被棄置、被荒蕪。而近年來，農(nóng)民卻大量以農(nóng)民工的身份涌入城市。這些都無一例外的證明了農(nóng)民收入低下的現(xiàn)狀。

1979年，黨中央決定從當(dāng)年夏糧上市起，開始提高糧食收購價(jià)，從而結(jié)束了自1966年糧食調(diào)價(jià)后，糧食統(tǒng)購價(jià)格12年未變的局面。1992年以前，我國的惠農(nóng)政策在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購入方面補(bǔ)貼很少。其中種子購入價(jià)格方面幾乎既沒有補(bǔ)貼，也沒有價(jià)格限制。只是在例如化肥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)用生產(chǎn)資料上有少量補(bǔ)貼。1993年起正式以法律形式確立了農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購的政策。之后經(jīng)歷了價(jià)格制定是否合理、糧食收購是否敞開的波折，農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購的政策于1998年得以真正貫徹實(shí)

伴隨著中國加入WTO（貿(mào)易組織），我們的惠農(nóng)政策也為融入經(jīng)濟(jì)、適應(yīng)統(tǒng)一規(guī)則而做出了相應(yīng)的變化和調(diào)整。國務(wù)院于2001年發(fā)布了直接補(bǔ)貼的政策文件。2002年，安徽省率先進(jìn)行糧食直接補(bǔ)貼方式改革的試點(diǎn)。至2004年，以糧食直接補(bǔ)貼為核心的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策已經(jīng)惠及。2008年包括農(nóng)資綜合直補(bǔ)、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼的四項(xiàng)補(bǔ)貼資金總額達(dá)到1028億元。

根據(jù)貿(mào)易組織規(guī)則的劃分標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持政策被分為三類：“綠箱”政策、“黃箱”政策和“藍(lán)箱”政策。其中“綠箱”政策是最為被推崇的，認(rèn)為是對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)少、有利于社會(huì)效率和福利的。而“黃箱”政策則被認(rèn)為是是損害經(jīng)濟(jì)效率，并因此受到限制的。“綠箱”政策是指由政府提供的、費(fèi)用不轉(zhuǎn)化給消費(fèi)者、且對(duì)生產(chǎn)者不具有價(jià)格支持作用的政府服務(wù)計(jì)劃，包括對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保等方面的投資等。“黃箱”政策則是指政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，包括對(duì)生產(chǎn)資料等的補(bǔ)貼和對(duì)保護(hù)收購價(jià)等。“藍(lán)箱”政策主要是對(duì)“黃箱”政策的變通。

根據(jù)這樣明確的劃分，我國在入世前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多集中在“黃箱”政策上，對(duì)農(nóng)村投資力度不夠。以往的狹義農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可大致分為兩種政策，一是對(duì)生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，一是對(duì)糧食收購價(jià)格的保護(hù)。這里所指的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼包括中央確定的農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合直補(bǔ)等政策制度。而這里的價(jià)格支持則主要指提高糧食收購價(jià)格等政策。

以農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼為例，假設(shè)農(nóng)民將政府的補(bǔ)貼全部用于購買糧食種子和農(nóng)業(yè)耕種用的農(nóng)機(jī)器具。這樣，可以把這種補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為政府介入農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格調(diào)控。當(dāng)政策開始實(shí)行時(shí)，政府的補(bǔ)貼有類似于補(bǔ)貼，或者說反稅收的效果，會(huì)形成社會(huì)福利的無謂損失。而在社會(huì)福利的分配上，相對(duì)于農(nóng)民的支付意愿價(jià)格而言由于補(bǔ)貼，農(nóng)機(jī)具的生產(chǎn)者有或明或暗提升價(jià)格的空間。即使假設(shè)不完全成立，農(nóng)機(jī)具的生產(chǎn)者也有能力侵占部分，甚至是絕大部分補(bǔ)貼。短期內(nèi)農(nóng)民的剩余是，而農(nóng)機(jī)具的生產(chǎn)者的剩余是，社會(huì)無謂損失是。

因此，為適應(yīng)潛在的糧食產(chǎn)量的下降與糧食價(jià)格的上升等問題，我國有必要在保持糧食產(chǎn)量的同時(shí)，調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，深化農(nóng)產(chǎn)品的加工。同時(shí)要嚴(yán)防死守18億畝耕地面積“紅線”，保證糧食生產(chǎn)。這樣，不僅有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量，提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生活質(zhì)量，而且還可以滿足社會(huì)對(duì)高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，減少國內(nèi)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的依賴程度，保障糧食，有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量、價(jià)格的沖擊。

如前所述，雖然我國的惠農(nóng)政策還有很大部分屬于WTO規(guī)則中的“黃箱”政策，但是惠農(nóng)政策不能因此而停止實(shí)施。無論是根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，借鑒發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，還是根據(jù)我國實(shí)際情況，都必須堅(jiān)持實(shí)施惠農(nóng)政策以保證農(nóng)民的利益。歷史的角度來看，我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)和收購價(jià)格的政策都是在不斷改革的過程中總結(jié)出來的，是適合我國當(dāng)前國情的惠農(nóng)政策。雖然有的政策在經(jīng)濟(jì)效率、分配公平上仍存在問題，這需要進(jìn)一步改進(jìn)。“三農(nóng)”問題最重要的根本在于提高農(nóng)民收入，對(duì)惠農(nóng)政策進(jìn)行調(diào)整時(shí)仍需立足于此。從前面形勢分析中，我們看到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國內(nèi)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求出現(xiàn)了供需不相適宜的地方。主要表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口數(shù)量及速度都超過出口的水平。因而，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)也勢在必行。

中國長久以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，導(dǎo)致資源分配不均、嚴(yán)重影響了農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。要提高農(nóng)民收入，根本目的還是在于改善農(nóng)民生活水平和質(zhì)量。“授人以魚，不如授人以漁”。增加農(nóng)村建設(shè)的投資也符合WTO規(guī)則中的“綠箱”政策要求。其費(fèi)用并不會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，對(duì)生產(chǎn)者也不具有價(jià)格支持的作用。反而更有利于農(nóng)村的科學(xué)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步，有效提高產(chǎn)量、質(zhì)量，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，通過政府的投資還會(huì)帶動(dòng)企業(yè)、私人投資，從而能更好的以市場需求為導(dǎo)向影響、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品的加工、包裝、銷售。

農(nóng)民工已經(jīng)成為社會(huì)上不容忽視的群體。春運(yùn)中的農(nóng)民工潮，農(nóng)民工子女留守和上學(xué)等都成為近年來人們關(guān)注的焦點(diǎn)。今天由于金融危機(jī)，大批農(nóng)民工遭遇失業(yè)也讓我們重新審視“農(nóng)民工”問題。大量農(nóng)民工涌入城市打工，也可以看作是城鄉(xiāng)資源分配不均的表現(xiàn)，是人力勞動(dòng)資源流向城市的體現(xiàn)。在當(dāng)前形勢下，若能積極組織失業(yè)農(nóng)民工回到農(nóng)村，投入到有組織有指導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，或組織他們參與技能培訓(xùn)進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，不僅有助于解決農(nóng)民工的就業(yè)問題，增加他們的收入，還有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)，從而保障糧食。