弱化糧食自給率 農(nóng)業(yè)政策才有出路

    2016年，中國(guó)農(nóng)業(yè)各種結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出，政策改革又到了一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)候。，糧食連年豐收，糧庫(kù)充盈，導(dǎo)致農(nóng)民賣糧難，而主要糧食的價(jià)格卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際價(jià)格，中國(guó)農(nóng)業(yè)失去了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。第二，化肥農(nóng)藥大量使用，導(dǎo)致了嚴(yán)重的土壤、水以及空氣污染。第三，伴隨著城市化，55%的人口已經(jīng)居住在城鎮(zhèn)，但不足40%的人口擁有城鎮(zhèn)戶口，大量農(nóng)民工不能完全享受城市社會(huì)保障。伴隨著宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，這些農(nóng)民工的收入增加幅度開始減緩，這可能對(duì)社會(huì)安定造成一定的問(wèn)題。這些都成了現(xiàn)下農(nóng)業(yè)政策面臨的主要問(wèn)題。

    中國(guó)自1980年代初開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這樣的重大改革，由于農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，中央政府每年都會(huì)出臺(tái)“一號(hào)文件”，對(duì)農(nóng)業(yè)政策加以調(diào)整。可是，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策看上去都非常完美，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，政策之間存在沖突，矛盾重重。

    這是什么原因造成的呢？

    傳統(tǒng)上來(lái)講，中國(guó)的農(nóng)業(yè)政策包括五個(gè)目標(biāo): (1) 保障中國(guó)的糧食，即保障中國(guó)的糧食的自給率；（2） 增加農(nóng)民收入； (3)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定； (4) 減少環(huán)境污染，維護(hù)農(nóng)村美好環(huán)境； (5)維護(hù)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

     億多人口不能享受城市社會(huì)保障，農(nóng)業(yè)仍然是他們的最終保障。同時(shí)，由于工業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力所剩無(wú)幾，勞動(dòng)力工資在不斷上漲。

    即使農(nóng)村存在大量的土地流轉(zhuǎn)，人多地少的資源約束也無(wú)法改變；由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口老化，勞動(dòng)力成本不斷上漲的趨勢(shì)也無(wú)法逆轉(zhuǎn)。 要想同時(shí)滿足以上5個(gè)政策目標(biāo)，在中國(guó)現(xiàn)實(shí)中基本不可能。如果要制定合理的中國(guó)農(nóng)業(yè)政策，就必須要對(duì)上述的5個(gè)目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡，弱化一兩個(gè)政策。

    在中國(guó)所有農(nóng)業(yè)政策體系里面，保障糧食，提高糧食自給率一直是農(nóng)業(yè)政策的核心。這很容易理解。古語(yǔ)云：無(wú)糧不穩(wěn)。中國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，自己的糧袋子不能被外國(guó)人掌握在手里。這樣的出發(fā)點(diǎn)是好的。但是面對(duì)中國(guó)人多地少的資源稟賦，這樣的政策不僅很難實(shí)現(xiàn)，而且使得農(nóng)業(yè)的其他功能受到抑制。

    中國(guó)2015年進(jìn)口大豆8169萬(wàn)噸，小麥963.6萬(wàn)噸，玉米720萬(wàn)噸，大米532萬(wàn)噸；不算走私，總進(jìn)口糧食超過(guò)1億噸。國(guó)產(chǎn)糧食總量為6.21億噸，占比為16.7%.。如果考慮到大豆單產(chǎn)只有糧食的1/3，進(jìn)口糧食所耗土地面積占中國(guó)耕地面積的42.7%。中國(guó)的糧袋子已經(jīng)不掌握在中國(guó)人手中了。 實(shí)現(xiàn)糧食自給已經(jīng)變得不可能，中國(guó)人的糧食必須依靠進(jìn)口。

    面對(duì)現(xiàn)實(shí)，開始改變口號(hào)：把“糧食完全自給”的口號(hào)，改成了“實(shí)現(xiàn)口糧自給”，并把土豆定義為主糧。

    但是，“實(shí)現(xiàn)口糧自給“在面對(duì)（1）國(guó)內(nèi)土地資源緊張，（2）勞動(dòng)力成本上升，以及（3）國(guó)際糧食價(jià)格天花板的資源約束條件下，所付出的社會(huì)成本高昂。特別是，現(xiàn)在實(shí)施的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持等政策不僅扭曲了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，也扭曲了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)成本高昂。

    為了滿足“提高糧食自給率“的政策目標(biāo)，農(nóng)業(yè)政策的其他目標(biāo)變得不可能實(shí)現(xiàn)。

    如果要滿足口糧自給，就必需促進(jìn)糧食不斷增產(chǎn)。在給定耕地總量，且由于城市化和工業(yè)化，耕地資源還在減少，中國(guó)的糧食單位面積產(chǎn)量也已經(jīng)處于的條件下，如果要繼續(xù)增加產(chǎn)出，就必須要更加大量使用化肥農(nóng)藥等投入，這必然會(huì)導(dǎo)致更嚴(yán)重污染。
 
    其次，由于農(nóng)業(yè)投入的邊際效益下降，單位產(chǎn)出成本繼續(xù)上升，中國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)進(jìn)一步弱化。所以現(xiàn)在的一個(gè)悖論: 國(guó)產(chǎn)的高價(jià)糧食不斷被收儲(chǔ)，但是便宜的糧食進(jìn)口量在不斷攀升。如果繼續(xù)維持“提高糧食自給率”的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)進(jìn)一步下降。

    再次，由于投入增加，單位生產(chǎn)成本上升；由于存在國(guó)際糧價(jià)的天花板作用，即使有國(guó)內(nèi)的價(jià)格支持，也使得國(guó)內(nèi)糧價(jià)很難上升太多；為了糧食目標(biāo)，效益很高的經(jīng)濟(jì)作物擴(kuò)張也因此受限，這也導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入增加受阻。 農(nóng)民收入不能上升，很可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)。

    最后，為了促進(jìn)糧食增長(zhǎng)，投入大量的糧食儲(chǔ)備和價(jià)格支持成本，這會(huì)大量占用財(cái)政資源。

    從這里可以看出，為了維護(hù)糧食，提高糧食自給率，農(nóng)業(yè)的其它所有農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)都受到了牽制。

    為了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)的農(nóng)業(yè)政策到了必需面對(duì)現(xiàn)實(shí)，對(duì)一些傳統(tǒng)的政策目標(biāo)必須做出調(diào)整。中國(guó)政府必須意識(shí)到農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)之間的沖突；尤其是“提高糧食自給率”和農(nóng)業(yè)其他政策目標(biāo)之間的沖突。

    為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)政府的現(xiàn)實(shí)政策必需要弱化“糧食”的政策目標(biāo)。

    我們也知道，“糧食”和“提高糧食自給率”在政治上是一個(gè)非常敏感的問(wèn)題?？上鎸?duì)著有限的土地資源，我們進(jìn)口的糧食換算成土地已經(jīng)占到了中國(guó)耕地的40%以上，糧袋子已經(jīng)不掌握在我們自己手上的時(shí)候，我們?cè)趺崔k？

    給定資源約束，擔(dān)憂是解決不了問(wèn)題的，我們必須接受現(xiàn)實(shí)。我們周邊的幾個(gè)主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，他們的糧食自給率都不高。日本，韓國(guó)，我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)的糧食自給率都在40%以下，但是這不能阻礙他們成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。這些經(jīng)濟(jì)體的人民，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，利用強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)資源，從市場(chǎng)購(gòu)買糧食。

    從經(jīng)濟(jì)合理性角度來(lái)看，一畝地如果用來(lái)生產(chǎn)糧食，其效益很難超過(guò)1萬(wàn)元，但是如果用來(lái)生產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品，其收益很難有上限，超過(guò)1000萬(wàn)都是可能的。 如果用1000萬(wàn)的收入，那可以購(gòu)買更多的糧食。為了糧食，過(guò)度保護(hù)耕地，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展未必有益。

    弱化“糧食”的政策目標(biāo)，并不是不要“糧食“，也不是不需要保障一定的糧食自給率。合理的“糧食政策”不是制定政策，每年都在有限的耕地上提增加糧食產(chǎn)量，這是一種不可持續(xù)的農(nóng)業(yè)政策。合理的“糧食政策”應(yīng)該是制定一定的政策，保障一定的糧食生產(chǎn)用地，保證一定的糧食產(chǎn)量，同時(shí)從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口一定的糧食。比如，我們要保證糧食產(chǎn)量超過(guò)5億噸；如果發(fā)生社會(huì)災(zāi)害，人均超過(guò)300公斤的糧食擁有量，是完全可以對(duì)付的。

    這樣才能保證其它農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)業(yè)和農(nóng)村實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展